Σάββατο 30 Μαϊου 2020  10:59:02

Γιάννης Πανούσης: Πως διοικείται η Δημόσια Διοίκηση

Αναρωτιέμαι ποιον υπηρετούσε και ποιον εξυπηρετεί σήμερα η δημόσια διοίκηση. Τον εαυτό της, όπως συχνά κατηγορείται για συντεχνιασμό; Την εκάστοτε πολιτική ηγεσία του Υπουργείου ή συνολικά της Κυβέρνησης; Τους πολίτες; Το δημόσιο συμφέρον;

 

Έχω την αίσθηση ότι η εσωτερική ιεραρχία –Γενικοί Διευθυντές, Διευθυντές, Προϊστάμενοι- σε ένα σύγχρονο πολιτικο-διοικητικό σύστημα συχνά υποχωρεί μπροστά στους ειδικούς συμβούλους των Υπουργών, μπροστά στους τεχνοκράτες, που τελικά αυτοί είναι που κυβερνούν, παραλείποντας ή υπερβαίνοντας τη δημόσια διοίκηση.

Αυτός ο κυβερνητικο-κομματικός εναγκαλισμός δεν αφήνει στο δημόσιο υπάλληλο ή λειτουργό ούτε περιθώρια αυτενέργειας ούτε αίσθηση ευθύνης. Μιλάμε για ένα υπηρεσιακό κράτος, το οποίο προσπαθεί μέσω ενός συνταγματικού πυρήνα, του δημοσιοϋπαλληλικού θεσμού, να βρει μία ισορροπία ανάμεσα στην ισότητα, την αποτελεσματικότητα, την αναγκαιότητα και την αξιοκρατία.

Δεν είμαστε, βέβαια, στην εποχή που ο υπάλληλος θεωρείται υπηρέτης του μονάρχη και στερείται τα δικαιώματά του ως πολίτης. Όμως, και σε αυτό το συνταγματικό κράτος, στο οποίο ζούμε, θα πρέπει να δούμε πώς λειτουργεί η εκάστοτε προσωπική διοίκηση του «ηγεμόνα». Γιατί συνήθως αυτό γίνεται στη Δημόσια Διοίκηση: Είναι μία προσωπική διοίκηση του Υπουργού.

Αν το κράτος έχει υποχρεώσεις απέναντι στη Δημόσια Διοίκηση και ο υπάλληλος έχει υποχρεώσεις απέναντι στο κράτος. Όμως, αυτά δεν λύνονται εν συμψηφισμώ ή με εγκυκλίους.

Η λειτουργική ικανότητα του πολιτικού συστήματος και η διεύρυνση της νομιμοποίησής του, περνάει μέσα από την σταθερότητα των κριτηρίων, των Οργάνων, των μεθόδων, των διαδικασιών των δημοσίων υπηρεσιών και κατά βάση αφορά στις προσλήψεις του προσωπικού, οι οποίες όμως αντί να γίνονται με βάση κάποια ευρωπαϊκά πρότυπα, γίνονται με βάση πελατειακά δίκτυα.

Έχουμε, λοιπόν, ανάγκη από έναν αξιοκρατικό εκσυγχρονισμό, που αποτελεί κρίσιμό όρο εξασφάλισης της συνέχειας και της συνέπειας του κράτους. Οι παραδοσιακές, όμως, συγκρούσεις της ισότητας και της αξιοκρατίας στη χώρα μας, χάνονται μέσα σε μία μη ορθολογική επιλογή, στις αποτυχίες του κράτους και στις αποτυχίες της αγοράς. Έτσι, λοιπόν, όταν δεν υπάρχει εμπιστοσύνη και παράδοση αξιοκρατίας, τότε μπλέκουμε με διαδικασίες, γραφειοκρατίες, Όργανα, θητείες, λήξεις θητειών, μετατάξεις, αποσπάσεις και πάλι από την αρχή.

Έχουμε, λοιπόν, να δούμε δύο ζητήματα: Το ένα ζήτημα είναι οι μέθοδοι επιλογής των δημοσίων υπαλλήλων, ο τρόπος, δηλαδή, που στελεχώνεις ένα υπαλληλικό σώμα και το δεύτερο είναι αυτό που περιλαμβάνει εκτός από την επιλογή και τα συστήματα συγκρότησης του Σώματος των δημοσίων υπαλλήλων. Άρα πρέπει να δούμε ποιοι είναι αυτοί και με ποιον τρόπο συγκροτούν το Σώμα των δημοσίων υπαλλήλων.

Έχουν χρησιμοποιηθεί διάφορες μέθοδοι. Είχαμε τη μέθοδο της αυτόματης επιλογής. Αυτομάτως κάποιος προχωράει τη διαδικασία. Αυτή η επιλογή, κατά τη γνώμη μας, δεν είναι εναρμονισμένη με το Σύνταγμα. Έχουμε τη μέθοδο του διαγωνισμού. Τώρα εμφανίζει το νομοσχέδιο μία άλλη μέθοδο.

Το Σύνταγμά μας επιβάλλει μέσω της δημοκρατικής αρχής την υιοθέτηση ενός συστήματος προσλήψεων που να ανταποκρίνεται στην αρχή της αξιοκρατικής ισότητας, δηλαδή ένα οργανωτικό σχήμα που θα επιτρέψει και να επιλέγονται τα μέλη της Δημόσιας Διοίκησης με έναν διαφανή κι αξιοκρατικό τρόπο, αλλά και η ίδια η Δημόσια Διοίκηση να εκπληρώνει την αποστολή της ελεύθερα.

Αυτή τη στιγμή, τι γίνεται; Έχουμε έναν τρόπο επιλογής των διευθυντών κλπ., της Δημόσιας Διοίκησης, που κατά τη γνώμη μου δεν εντάσσεται στην ευρεία έννοια της προστασίας, της εμπιστοσύνης του κράτους δικαίου και της ασφάλειας του δικαίου, δηλαδή στη συνεπή και προβλέψιμη συμπεριφορά των δημοσίων λειτουργών στο πλαίσιο των καθηκόντων και αρμοδιοτήτων τους. Μάλλον, περί αναδιατάξεως των εξουσιών μέσα στη Δημόσια Διοίκηση πρόκειται.

Σε συνδυασμό με την αρχή της καλής πίστης και της χρηστής διοίκησης, αυτή την αμοιβαία εμπιστοσύνη δημοσίων υπηρεσιών και πολίτη, που είναι απαραίτητος όρος για τη νόμιμη λειτουργία του κράτους, προσπαθούμε να την πετύχουμε με σελίδες και τροπολογίες Οργάνων, διαδικασιών πρώτης φάσης, δεύτερης φάσης, τρίτης φάσης σε όλη την Ευρώπη. Αυτό θα μπορούσε να γίνει με τρεις γραμμές και ο υπεύθυνος να επιλέγεται με βάση ένα σύστημα κι ένα Όργανο. Επειδή, όμως, δεν έχουμε κουλτούρα, προσπαθούμε να βρούμε τρύπες, αλληλοκαλύψεις, συγκαλύψεις και πονηράδες.

Η διοίκηση ως λειτουργία της πολιτείας εκφράζεται με Όργανα, φορείς των οποίων είναι τα φυσικά πρόσωπα. Αυτά, όμως, τα πρόσωπα που ασκούν δημόσια εξουσία, πρέπει να διαθέτουν και το κατάλληλο status. Μόνον έτσι ολοκληρώνεται κι η έννομη οργάνωση της πολιτειακής λειτουργίας. Το status πρέπει να συμπεριλαμβάνει το νόημα, δηλαδή το σκοπό του ίδιου του θεσμού.

Είπα στην αρχή ότι ακόμα αναρωτιέμαι ποιος είναι ο σκοπός ακριβώς της Δημόσιας Διοίκησης σήμερα και ποιον υπηρετεί. Η υπηρεσιακή κατάσταση των οργάνων της Διοίκησης πρέπει να είναι συμβατή με τους θεσμικούς στόχους, αφού τελικά οι πράξεις των υπαλλήλων είναι στην ουσία πράξεις του κράτους. Άρα, το κράτος είναι αυτό που δίνει το χρώμα, το πλαίσιο και την ατμόσφαιρα λειτουργίας της διοικητικής μηχανής.
Αν θέλετε να πάτε στην αρχή της ισότητας, δεν θα βρείτε έναν μαθηματικό τύπο ισότητας. Ίσα-ίσα, αν θέλετε να πάτε στην αρχή της ισότητας, δεν θα πάτε μέσα από την ίση μεταχείριση άνισων περιπτώσεων, αλλά μέσα από τις ανισότητες. Αυτό, όμως, μέσα στη γραφειοκρατία δημιουργεί περίπλοκα συστήματα.

Τι θέλουμε ανά προϊστάμενο; Τι προϊστάμενο θέλουμε; Θέλουμε να είναι μάνατζερ, προσηλωμένος στο κράτος δικαίου, να έχει ήθος, να έχει ανεξαρτησία γνώμης, να έχει κοινωνική ευαισθησία, να έχει αίσθηση μέτρου, ισονομίας και ισοπολιτείας. Είναι δύσκολο; Είναι δύσκολο, γιατί το πολιτικό σύστημα συγκρούεται με αυτές τις απόψεις και δεν θέλει τέτοιους προϊσταμένους.

Κύριε Υπουργέ, είχατε υπαινιχθεί ότι δεν υπάρχει άλλη πρόταση. Σας είπα και στην Επιτροπή ορισμένες μου σκέψεις για το αν μπορούμε να έχουμε μια άλλη πρόταση. Θα ξεκινήσω με τα συστήματα διοίκησης του δημοσίου τομέα. Στην ουσία είναι τρία:

Το ένα έχει κεντρικό προσανατολισμό την εργασιακή πορεία του υπαλλήλου, δηλαδή την καριέρα του και επομένως η κρίση κι η εξέλιξη είναι θέμα τυπικών προσόντων και εσωτερικής λειτουργίας αξιολόγησης, το λεγόμενο «κλειστό σύστημα της Δημόσιας Διοίκησης».

Ένα άλλο σύστημα είναι όταν εξειδικευμένες απαιτήσεις κάθε θέσης επαναπροκηρύσσονται συνέχεια και την καταλαμβάνει ή αυτός που την είχε ή κάποιος άλλος. Αυτό είναι το λεγόμενο «ανοιχτό σύστημα Δημόσιας Διοίκησης».

Υπάρχει κι ένα υβριδικό σύστημα, που είναι συνδυασμός του carrier συστήματος και του position συστήματος, όπου όμως για τις υψηλότερες θέσεις γίνονται διαγωνισμοί με ανοιχτές διαδικασίες, στους οποίους λαμβάνουν μέρος και δημόσιοι και ιδιωτικοί υπάλληλοι και οποιοσδήποτε. Σε αυτούς, δε, τους διαγωνισμούς έχουμε και τεστ αξιολόγησης, ψυχομετρικά στοιχεία κλπ..
Διάφορες χώρες έχουν η κάθε μία υιοθετήσει το δικό της σύστημα, το οποίο άλλοτε είναι κλειστό, άλλοτε είναι ανοιχτό, άλλοτε είναι πολιτικοποιημένο, δηλαδή αποφασίζουν Υπουργοί, ακόμη και ο Πρωθυπουργός σε κάποιες χώρες.

Έχουν, όμως, αυτές οι χώρες –ή οι περισσότερες- ένα μοντέλο επιτροπών αξιολόγησης που είναι ανεξάρτητο. Είναι, δηλαδή, επιστήμονες και εμπειρογνώμονες που δεν προέρχονται από τη Δημόσια Διοίκηση, είναι εξωτερικοί. Αυτοί, λοιπόν, οι αξιολογητές δίνουν τη βάση πάνω στην οποία θα αποφασίσει η Δημόσια Διοίκηση, είτε αυτή λέγεται Υπουργός, είτε οποιοσδήποτε άλλος. Δίνουν, δηλαδή, την καλή έξωθεν μαρτυρία.
Σε ποια ερωτήματα απαντάμε με το νόμο; Το πρώτο ερώτημα είναι αν θα έχουμε ανοιχτή ή κλειστή διαδικασία, εάν, δηλαδή, θα αφορά μόνο τους δημόσιους υπαλλήλους ή θα είναι ανοιχτή προς όλους. Αυτό έχει σημασία για του πού δημοσιεύονται. Διότι εάν είναι κλειστή η διαδικασία δημοσιεύονται σε κάποια εγκύκλιο, ενώ αν είναι ανοιχτή, δημοσιεύονται στον ημερήσιο Τύπο ή ακόμη και στο ΦΕΚ.

Η δεύτερη ερώτηση: Θα έχουμε κεντρικό ή αποκεντρωμένο σύστημα επιλογής; Κάθε Υπουργείο θα έχει το μηχανισμό του –και θα σας πω ποιο μηχανισμό φαντάζομαι- ή θα έχουμε ένα μηχανισμό ΑΣΕΠ;
Η τρίτη ερώτηση: Θα έχουμε αρμοδιότητες και σύσταση επιτροπών αξιολόγησης ad hoc για κάθε θέση ή θα έχουμε ένα μόνιμο αποφασιστικό, εκτελεστικό Όργανο με δεσμευτική αρμοδιότητα που κανείς δεν μπορεί να απορρίψει την άποψή του, τη γνώμη του;
Η τέταρτη ερώτηση: Θα έχουμε δυνατότητα ενστάσεως σε Β' βαθμό και σε ποιο Όργανο;
Η πέμπτη ερώτηση: Ποια θα είναι η διαδικασία αξιολόγησης, δηλαδή ποια είναι τα σταθερά στοιχεία; Θα είναι, δηλαδή, η εμπειρία, τα καθήκοντα, προσόντα;
Έκτη ερώτηση: Θα έχουμε μόνιμη ή ανά χρονική περίοδο ή ανά έργο ανάθεση της θέσης;

Επίσης, υπάρχει ο τρόπος αξιολόγησης διευθυντών. Θα σας κάνω μια αντιπρόταση. Για τις ανώτερες διευθυντικές θέσεις το κάθε Υπουργείο καταρτίζει τον κανονισμό λειτουργίας του με μια λεπτομερή κι ακριβή περιγραφή των καθηκόντων της κάθε διευθυντικής θέσης, για προϊστάμενο, διευθυντή και γενικό διευθυντή. Αυτά θα κατατίθενται στο ΑΣΕΠ και σε ειδικό τμήμα της «ΔΙΑΥΓΕΙΑΣ» για να γίνονται κτήμα όλου του ελληνικού λαού.

Η πρόταση είναι μέχρι τη θέση του προϊσταμένου η διαδικασία να έχει εσωτερικό χαρακτήρα και να έχουν δικαίωμα συμμετοχής μόνο δημόσιοι υπάλληλοι που έχουν τα προσόντα. Αντιθέτως, οι διαδικασίες σίγουρα των γενικών διευθυντών, αλλά σε συζήτηση και για τους διευθυντές, να είναι τελείως ανοιχτές, να βασίζονται δηλαδή σε δημοσιευμένες στον Τύπο προκηρύξεις και να κάνουν σε όλους τους κατέχοντες την job description ώστε να μην υπάρχει δυνατότητα να υποβάλουν αίτηση, να μην υπάρχουν, δηλαδή, κλειστές προαγωγές.

Πρέπει να ανοίξουμε και στη Δημόσια Διοίκηση -κι όχι μόνο- όλα τα παράθυρα. Για τις αξιολογήσεις, όμως, θα πρέπει να υπάρχουν σταθερά στοιχεία –προϋπηρεσία, εμπειρία, μόρια- σε συνδυασμό και με άλλα ατομικά προσόντα, αλλά όχι σε αναλογία 70% - 30%. Θα πρέπει να είναι τουλάχιστον στο 50% - 50%. Μάλιστα, οι απόφοιτοι της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης να πριμοδοτούνται με ένα πολύ μεγάλο ποσοστό, ακόμα και 50% εξ αρχής. Κάναμε μια «ΕΝΑ» αλά ελληνικά και την έχουμε αφήσει στη μοίρα της. Προτείνω, δηλαδή, μια αποκεντρωμένη λογική του γαλλικού μοντέλου. Κάθε Υπουργείο να έχει μόνιμο εσωτερικό μηχανισμό επιλογής διευθυντικού προσωπικού, επταμελής επιτροπή με καθηγητές εξωτερικούς, εξπέρ, με ειδικότητες, με δεσμευτικό χαρακτήρα που δεν μπορεί να αλλάξει ο Υπουργός.

Έτσι, λοιπόν, τι κάνουμε; Δίνουμε στο ΑΣΕΠ το ρόλο του ανώτατου δευτεροβάθμιου Οργάνου κρίσεων και αξιολογήσεων. Το ΑΣΕΠ δεν ασχολείται πρωτοβαθμίως, αλλά με τις ενστάσεις που θα προκύψουν. Κι αν Υπουργός πάρει μια άλλη απόφαση ή αν συμβεί κάτι άλλο, τότε η απόφαση του ΑΣΕΠ θα έχει αμετάκλητο και οριστικό χαρακτήρα. Επίσης, η θητεία των διευθυντικών θέσεων να μην περνάει ένα χρονικό διάστημα για να μη δημιουργούμε κι εκεί διαφόρων ειδών τέλματα.

Σε ό,τι αφορά το Σώμα Ελεγκτών της Δημόσιας Διοίκησης πρέπει να στελεχώνεται από υψηλόβαθμους δημοσίους υπαλλήλους, από αποφοίτους της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης, με αυστηρές διαδικασίες εξέτασης και αξιολόγησης. Ειδικές θέσεις, ειδικές διαδικασίες. Δεν πρέπει εκεί να κάνουμε έναν αποθηκευτικό χώρο των αποτυχημένων των άλλων Υπουργείων.

Κύριε Υπουργέ, ποιοι είναι οι κανόνες; Αξιοκρατία, αντικειμενικότητα, αμεροληψία, σαφήνεια, διαφάνεια, λογοδοσία, έλεγχος. Τι κάνει το νομοσχέδιο; Καταργεί την εκπαιδευτική διαβάθμιση, πτυχιούχοι, διδάκτορες κλπ.. Δημιουργεί ένα status νέο ως ουρά του παλαιού status, αυτοί που ήταν, αυτοί που είχαν. Βάζει κριτήρια μοριοδότησης θολά. Για αυτό θα χρειαζόταν και μια δημοσιότητα της συνέντευξης.
Τουλάχιστον, εκεί που έχω μια εμπειρία στο Συνήγορο του Πολίτη, οι επιλογές γίνονται δημόσια. Ξέρει όλος ο κόσμος τι είπε κάποιος. Δεν το ξέρει μόνο αυτός και αυτός που κάνει τη συνέντευξη.

Τελειώνω, λέγοντας ότι η δημόσια υπηρεσία ικανοποιεί μια συγκεκριμένη ανάγκη γενικού συμφέροντος με διαρκή τρόπο. Ο νόμος έχει εμπιστευθεί σε αυτήν την υπηρεσία την άσκηση τμήματος του πολιτειακού έργου.
Ποια είναι τα κρίσιμα κριτήρια λοιπόν; Είναι ο τρόπος σύστασης, ο δημόσιος σκοπός και η δυνατότητα άσκησης μέρους της δημόσιας εξουσίας.

Τι πρέπει, λοιπόν, να αποτρέψουμε; Πρέπει να αποτρέψουμε την εμπορευματοποίηση των δημοσίων υπηρεσιών. Δεν πρέπει να εκχωρούμε το σκληρό πυρήνα των κρατικών δραστηριοτήτων σε άλλους, δηλαδή σε θεσμούς που έχουν ως μοναδικό κριτήριο την εξυπηρέτηση άλλων συμφερόντων πλέον του δημοσίου συμφέροντος. Ακόμη, πρέπει ο κρατικός και κοινωνικός έλεγχος να έχει ένα μηχανισμό απέναντι σε παραγωγή κανόνων δικαίου από την Κυβέρνηση. Η παραγωγή κανόνων δικαίου από την Κυβέρνηση είναι συχνό φαινόμενο, όχι μόνο τώρα, από παλαιότερα. Υπάρχουν άρθρα του 1926 που μιλάνε για αυτό, δηλαδή για αυθαίρετη και αντισυνταγματική κατάχρηση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου ή πράξεων Υπουργικού Συμβουλίου.

Κύριε Υπουργέ, ζούμε σε κράτος δικαίου. Ο νομοθέτης σέβεται τα δικαιώματα όλων. Δεν ζούμε σε κράτος νόμου, όπου ο νομοθέτης, η νομοθετική εξουσία υπερέχει έναντι των άλλων πολιτειακών οργάνων.
Πρέπει, λοιπόν, να ξαναδούμε με άλλο πρίσμα –και θα αναφερθώ περαιτέρω στην κατ' άρθρο συζήτηση- το τι ακριβώς υπηρετεί πέραν της τεχνικής και τεχνοκρατικής και γραφειοκρατικής και δημοσιοϋπαλληλικής πλευράς το συγκεκριμένο νομοσχέδιο.
Θα ήθελα να πω και κάτι τελευταίο. Σωστά αξιολογούμαστε όλοι, αξιολογούνται οι δημόσιοι υπάλληλοι, οι καθηγητές, οι γιατροί, όλος ο κόσμος.

Όμως, κύριε Υπουργέ, για να έχει μία αξιοπιστία το πολιτικό σύστημα, πρέπει να αξιολογηθούν και οι Υπουργοί. Δεν είναι δυνατόν να έχουμε στη Μεταπολίτευση, εδώ και σαράντα χρόνια, τους περισσότερους Υπουργούς να έχουν δημιουργήσει αυτό το χάος στη δημόσια διοίκηση και να μην έχουν αξιολογηθεί. Και μην μου πείτε ότι αξιολογούνται από τον ελληνικό λαό με την ψήφο. Αυτό είναι μια πολιτική πλευρά, δεν είναι αυτό που συζητάμε. Αυτό που συζητάμε είναι το ποιος έχει φέρει αυτό το χάος στην παιδεία, ποιος έχει φέρει αυτό το χάος στη δημόσια διοίκηση, ποιος ζήτησε συγγνώμη για αυτά τα οποία συμβαίνουν.
(Ο καθηγητής στο πανεπιστήμιο Αθηνών Γιάννης Πανούσης, πρώην πρύτανης είναι βουλευτής Αθηνών της ΔΗΜΑΡ)

 

Προσθήκη σχολίου

Βεβαιωθείτε ότι εισάγετε τις (*) απαιτούμενες πληροφορίες, όπου ενδείκνυται. Ο κώδικας HTML δεν επιτρέπεται.

Σχετικά Άρθρα

Πολυμέσα

Cookies make it easier for us to provide you with our services. With the usage of our services you permit us to use cookies.
Ok Decline